來源：第一財經(jīng)
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多個省份提出要繼續(xù)推動隱性債務(wù)展期重組和發(fā)行地方政府債券置換隱性債務(wù)，其中前者可以通過金融機構(gòu)“借新還舊”，后者需要關(guān)注隱性債務(wù)建制縣風(fēng)險化解試點是否會重啟。
新中國成立70多年來，我國財政體制經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期的“統(tǒng)收統(tǒng)支”、改革開放初期的“包干制”、1994年“分稅制”財政體制形成與完善，以及在“構(gòu)建現(xiàn)代財政制度”要求下“分稅制”深度調(diào)整等四個階段。
財政體制改革的目的是，達到市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，通過制度建設(shè)釋放生產(chǎn)者偏好和消費者偏好，使經(jīng)濟達到總需求與總供給的平衡。
政府債務(wù)形成原因
分稅制財政體制改革使得平臺公司應(yīng)運而生，以前由政府直接投資的經(jīng)濟活動轉(zhuǎn)為由平臺公司承擔(dān)。2000年以來平臺公司的產(chǎn)生和發(fā)展，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護、民生保障籌集了大量的資金，促進了地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。
平臺公司在投資人和政府之間起到了橋梁的作用，通過溝通政府的優(yōu)質(zhì)項目和投資人之間的資金，一方面政信投資能夠得到政府的信用背書，相對于其他投資項目，會有更好的安全性和穩(wěn)定性；另一方面投資人也能通過優(yōu)質(zhì)項目，讓社會上的閑散資金能夠籌集起來，幫助政府建設(shè)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，從而給投資人較好的回報。
但平臺公司承擔(dān)的大多是外部性強、直接收益低的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目，同時隨著公共資本的經(jīng)年累積，投資的邊際收益不斷遞減，平臺公司形成的大量政府債務(wù)難以平衡，由此帶來的財政金融風(fēng)險已成為經(jīng)濟運行中最主要的風(fēng)險之一，因此地方投融資平臺公司作為地方政府隱性債務(wù)的主要載體，一方面面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展，另一方面亟須化解存量債務(wù)風(fēng)險。
2014年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》要求剝離融資平臺公司政府融資職能，明確劃清政府與企業(yè)的界限，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)，并清理甄別認定了截至2014年末非政府債券形式存量政府債務(wù)，分清了政府和企業(yè)的責(zé)任。其中，凡屬于政府債務(wù)的部分納入限額管理和預(yù)算管理范圍，允許地方逐步發(fā)行地方政府債券進行置換。
同年，財政部頒布了《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式。從微觀層面看，PPP創(chuàng)新了提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的方式；從宏觀層面看，PPP帶來了政府和市場關(guān)系的再思考，也反映了公共治理模式的深刻變革路徑。然而，PPP模式的泛化運用，從預(yù)算軟約束下的財政幻覺、財政機會主義行為、信息不對稱下的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁、制度變遷的路徑依賴等方面給財政金融體系帶來了不小的沖擊。
2014年《預(yù)算法》第35條規(guī)定：地方政府可在限額內(nèi)通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措資金，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。但受地方過度舉債謀“政績”、金融機構(gòu)推波助瀾、違法違規(guī)融資行為問責(zé)不到位等因素影響，地方政府違法、違規(guī)舉債、擔(dān)保仍有發(fā)生。因此2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法〉的通知》《地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計監(jiān)測工作指引》等文件對隱性債務(wù)進行了強監(jiān)管的約束，并開啟了10年化債之路。
2018年政府隱性債務(wù)的統(tǒng)計工作，地方政府為了數(shù)據(jù)漂亮，大量的債務(wù)并未被納入統(tǒng)計而是留在了債務(wù)信息平臺之外，造成了化債工作“本底不實”，一直困擾著地方政府。
根據(jù)公開資料，截至2023年2月14日，全國31個省份都披露了《2022年預(yù)算執(zhí)行情況和2023年預(yù)算草案的報告》，共有7個省份超額完成2022年化債任務(wù)。現(xiàn)距2018年化債計劃時間已快過半，仍然有大量區(qū)域經(jīng)受著隱性債務(wù)的困擾。
展望2023年，多個省份提出要繼續(xù)推動隱性債務(wù)展期重組和發(fā)行地方政府債券置換隱性債務(wù)，其中前者可以通過金融機構(gòu)“借新還舊”，后者需要關(guān)注隱性債務(wù)建制縣風(fēng)險化解試點是否會重啟。
政府債務(wù)化解路徑
日前，財政部原部長樓繼偉在《比較》雜志上發(fā)表《新時代中國財政體系改革和未來展望》一文表示，地方政府隱性債務(wù)余額估計在30萬億~50萬億元。
根據(jù)全口徑監(jiān)測系統(tǒng)提供的7種化債措施，化債時需分別提供的附件、憑證應(yīng)當(dāng)至少包括以下要件并按順序排列。
1．化解措施為“擬安排年度預(yù)算資金、超收收入、盤活財政存量資金等償還”。
（1）化解資金列入年初預(yù)算的，提供債務(wù)人單位對應(yīng)的預(yù)算文本；化解資金屬于追加預(yù)算的，提供經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整批復(fù)文件、財政部門批復(fù)的債務(wù)人單位追加該筆預(yù)算的調(diào)整通知單。
（2）財政國庫撥付化債資金至債務(wù)人（或直接撥付債權(quán)人）的國庫實撥資金撥款憑證，或已清算的授權(quán)支付憑證。
（3）債務(wù)人撥付化債資金至債權(quán)人的內(nèi)部審批單、銀行撥款回單、債權(quán)人出具的發(fā)票或化解資金收據(jù)。
（4）化債憑證資金與系統(tǒng)錄入化債資金存在差異的，應(yīng)當(dāng)提供倡議說明和佐證，包括但不限于合同約定、審計報告、工程審減證明等材料文件。
（5）隱性債務(wù)化解情況說明及其他相關(guān)佐證材料。
2．化解措施為“擬出讓部分政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還”。
（1）政府議定處置相關(guān)資產(chǎn)的審批文件。
（2）資產(chǎn)處置流程相關(guān)文件、審批率。
（3）處置資產(chǎn)權(quán)益或經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益上繳國庫的相關(guān)審批文件和繳款憑證。
（4）參照化解措施1的相關(guān)附件、憑證。
3．化解措施為“擬由企事業(yè)單位利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還（不含財政補助資金）”。
（1）反映企業(yè)當(dāng)年項目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、經(jīng)營收入情況的相關(guān)資料和年度財務(wù)報告（資產(chǎn)負債表、利潤表、現(xiàn)金流量表等報表附注等）；若涉及以前年度結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、經(jīng)營收入的應(yīng)一并提供。
（2）政府相關(guān)部門或企業(yè)決定使用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、企業(yè)經(jīng)營收入償還債務(wù)的決策審批文件。
（3）債務(wù)人撥付化債資金至債權(quán)人的內(nèi)部審批單、銀行撥款憑證及銀行回單、債權(quán)人出具的發(fā)票或化解資金收據(jù)。
（4）化債憑證資金與系統(tǒng)錄入化債資金存在差異的，應(yīng)當(dāng)提供差異說明或佐證，形式包括但不限于合同約定、審計報告、工程審減等證明材料文件。
4．化解措施為“擬將部分具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的隱性債務(wù)合規(guī)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)和合規(guī)PPP化解隱性債務(wù)”。
（1）關(guān)于項目依法可由企業(yè)財務(wù)市場化經(jīng)營方式運行且依法可由企業(yè)作為該項目債務(wù)人的政府批轉(zhuǎn)文件；經(jīng)地方政府批準(zhǔn)的政府和社會資本合作項目實施方案，“兩個論證”報告、經(jīng)批準(zhǔn)的入庫（財政部項目管理庫）證明。
（2）可證明隱性債務(wù)項目具有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流的相關(guān)材料，包括隱性債務(wù)項目所涉及經(jīng)營收入情況，經(jīng)會計師事務(wù)所審計的年度審計報告（資產(chǎn)負債表、利潤表、現(xiàn)金流量表和報表附注等）；債務(wù)項目所涉?zhèn)鶆?wù)合同、按年度需還本付息及實際還本付息資料、佐證。
（3）對債務(wù)項目未來能夠產(chǎn)生非財政資金類文檔現(xiàn)金流的預(yù)測，需提供真實可靠的預(yù)測依據(jù)。
（4）地方政府及其部門向債權(quán)人出具的不再以任何形式承擔(dān)任何償債或未來支出責(zé)任的函或文件，債權(quán)人對該文件是否同意的答復(fù)、債務(wù)轉(zhuǎn)移手續(xù)。
（5）能證明PPP項目不屬于回購社會資本方的投資本金、承擔(dān)社會資本方的投資本金損失、將項目融資償還責(zé)任交由地方政府承擔(dān)的相關(guān)材料；不存在以其他明股實債方式融資的證明。
（6）社會資本合作方和融資方同意將項目轉(zhuǎn)化為規(guī)范PPP項目的確認文件。
（7）財政部門出具的已落地項目列入年度預(yù)算的證明，包括項目在內(nèi)的本金全部政府支出責(zé)任計算表。
（8）經(jīng)企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)簽字同意的轉(zhuǎn)企化債或PPP化債的申請、主管部門審批同意并報同級黨委政府的申請報告、同級黨委政府審批同意的意見、逐級上報省級黨委政府批準(zhǔn)的文件。
5．化解措施為“擬由企事業(yè)單位協(xié)商金融機構(gòu)通過借新還舊、展期等方式償還”。
（1）債務(wù)人決定通過借新還舊或展期方式償還債務(wù)的申請；政府主管部門審批并報同級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的申請文件、逐級上報省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對債務(wù)項目通過借新還舊方式進行核對的審批文件。
（2）原借款合同、新簽訂借款合同；新合同不屬于超期限、超規(guī)模等情況的說明。
（3）債務(wù)人撥付資金至債權(quán)人的內(nèi)部審批單、銀行撥款回單、債權(quán)人出具的發(fā)票或化解資金收據(jù)。
（4）化債憑證資金與系統(tǒng)錄入化債金額存在差異的，應(yīng)當(dāng)提供差異說明和佐證，形式包括但不限于合同約定、審計報告、工程審減等證明資料文件。
6．化解措施為“擬采取破產(chǎn)重組或清算方式化解”。
（1）債務(wù)人破產(chǎn)重整或清算的相關(guān)審批文件或裁判書。
（2）債務(wù)人破產(chǎn)重整方案或資產(chǎn)清算方案等相關(guān)文件。
（3）破產(chǎn)重整方案或資產(chǎn)清算方案執(zhí)行情況說明。
（4）破產(chǎn)重整方案或資產(chǎn)清算方案中涉及債權(quán)人的相關(guān)資料；方案實際執(zhí)行時的化解措施資料參考3需提供的相關(guān)附件、憑證。
7．化解措施為“核銷核減債券”。
（1）核銷債務(wù)的相關(guān)依據(jù)，包括但不限于合同約定、審計報告、工程審減相關(guān)證明；債權(quán)人同意核銷的確認文件。
（2）債務(wù)人向政府主管部門提出核銷債務(wù)的申請和主管部門批復(fù)。
（3）將核銷化債金額納入年終財政匯總化債報告（包含該筆核銷化債金額）報同級政府批復(fù)的文件。
（4）隱性債務(wù)化解情況說明及其他相關(guān)佐證材料。
債務(wù)化解是治傷風(fēng)感冒還是慢性病
老先生常言“做事要學(xué)會看年景，年景好時加倍努力，年景不好的時候也要學(xué)會靜候時機”。冰凍三尺非一日之寒。長期債務(wù)累積風(fēng)險出現(xiàn)的陣痛就如慢性病人得了傷風(fēng)感冒。面對當(dāng)前宏觀經(jīng)濟不確定性可能出現(xiàn)的地方政府債務(wù)風(fēng)險還需小心謹(jǐn)慎，防止風(fēng)險傳導(dǎo)使得財政和金融風(fēng)險交叉感染，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目落地存在巨大的困難。
但換個角度看，各個主體和行業(yè)的巨大變革也必然帶來一系列新的市場機會，仔細分析和思考當(dāng)前各個市場、行業(yè)亟待解決的問題以及面臨的切實需求，才能找到有效辦法，度過短期陣痛。俗話說，留得青山在，不怕沒柴燒，通過獲得政府行政支持暫時度過困難，以謀再發(fā)展。
現(xiàn)在債務(wù)問題不是根源，根源問題是人們心理預(yù)期問題。而要解決心理預(yù)期問題，恰恰是要解決好債務(wù)問題。凱恩斯主義認為，通過利率把儲蓄轉(zhuǎn)化為投資和借助于工資的變化來調(diào)節(jié)勞動供求的自發(fā)市場機制，并不能自動地創(chuàng)造出充分就業(yè)所需的有效需求水平；在競爭性體制中，“三大心理規(guī)律”使有效需求往往低于社會的總供給水平，從而導(dǎo)致就業(yè)水平總是處于非充分就業(yè)的均衡狀態(tài)。
因此，要實現(xiàn)充分就業(yè)，政府必須運用積極的財政與貨幣政策，以確保足夠水平的有效需求。這就要求財政與貨幣政策更多地投向產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府通過產(chǎn)業(yè)重構(gòu)與升級增加人們就業(yè)信心，減少人們對貨幣“預(yù)防動機”的需求，增加消費活力。通過積極擴大內(nèi)循環(huán)、促進完整的內(nèi)需體系，耦合生產(chǎn)要素的供給體系，才能使得循環(huán)體系加快“運動”起來。其中需要政府改善與發(fā)力范圍的包括：土地供給、人口流動、金融市場建設(shè)、科技創(chuàng)新領(lǐng)域等。對應(yīng)地，未來數(shù)年政府需要加大土地整理、戶籍制度改革、公共服務(wù)體系建設(shè)、金融市場建設(shè)與監(jiān)管、科研教育與各類基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施的投資。按照《擴大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022~2035年）》的要求，全國范圍一盤棋，進行預(yù)算動態(tài)管理，確保項目建設(shè)符合社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。
建議
地方政府債務(wù)化解是一項涉及生存與發(fā)展的系統(tǒng)工程，牽涉到財政、金融、稅務(wù)、國資等各個政府部門，關(guān)系到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟發(fā)展方方面面，更涉及國家整體區(qū)域布局和共同富裕，與政府和行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價和內(nèi)控制度建設(shè)等工作緊密相連，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)層必須擁有“壯士斷腕”的勇氣和決心。
對于地方債風(fēng)險控制，短期看，要控住債務(wù)規(guī)模，管住新增債務(wù)；建立各級債務(wù)臺賬，摸清隱性債務(wù)底子并納入統(tǒng)一管理；建立風(fēng)險預(yù)警機制，對地方債務(wù)進行密切跟蹤和評估；完善落實責(zé)任機制；透明有序地推進債務(wù)置換和重組機制與制度建設(shè)；由中央設(shè)立特定方向的援助機制（比如發(fā)行低利率長期限特別國債對地方紓困），防范突發(fā)情況，避免引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險；激勵地方合理規(guī)劃、系統(tǒng)謀劃未來發(fā)展確需的支撐項目，逐步提升造血功能。
長期而言，應(yīng)堅持激發(fā)民營經(jīng)濟活力，使社會經(jīng)濟保持相對快的增長，使增長、財政、貨幣政策相協(xié)調(diào)，避免債務(wù)利率過快上升。堅持深化改革、調(diào)整政府職能與規(guī)模、提質(zhì)增效。建立符合當(dāng)前發(fā)展階段的合理的考核與約束機制、評估和問責(zé)機制。深化政府預(yù)算、社保、稅費制度改革，優(yōu)化稅收與支出。調(diào)整區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化城市經(jīng)濟人口結(jié)構(gòu)與負債比例，使各地區(qū)負債能力與增長能力相匹配。最后，還要強化財政與金融政策相協(xié)調(diào)，綜合發(fā)揮好我國制度與體制優(yōu)勢。
（魏國強系中建政研鄉(xiāng)村振興研究院研究員，何朋朋系中建政研政府投融資研究中心常務(wù)副主任）
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